IGZ: Een boete wegens te laat melden van een calamiteit: de casus ZGT en Rakic

Een boete wegens te laat melden van een calamiteit: de casus ZGT0 februari 2018
Op 7 februari 2018 deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak naar aanleiding van het hoger beroep van de Ziekenhuisgroep Twente (ZGT) tegen de oplegging van een boete door de minister wegens het te laat melden van een calamiteit (ECLI:NL:RVS:2018:429).

Hoewel het hier een zaak betreft die nog onder de Kwaliteitswet zorginstellingen viel, is de casus ook nu voor zorginstellingen interessant. Onder de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz) gelden ten aanzien van het onverwijld melden van calamiteiten dezelfde eisen, en is het niet naleven van die eisen evenzeer beboetbaar.

Casus

Wat speelde er? In het ziekenhuis van ZGT overleed op 19 oktober 2014 een patiënt. Deze patiënt was al in augustus 2014 in het ziekenhuis geopereerd aan een darmtumor, waarbij een stoma was aangelegd. Op 22 september 2014 werd de patiënt voor verdere revalidatie overgebracht naar een verpleeghuis. Op 9 oktober 2014 heeft de verpleeghuisarts de patiënt wegens verslechtering van zijn medische situatie weer laten opnemen in het ziekenhuis. In eerste instantie reageerde de patiënt goed op de ingezette behandeling, maar in de nacht van 10 oktober 2014 ging het al snel veel slechter en belandde de patiënt op de intensive care. Op 19 oktober 2014 overleed hij.

Naar aanleiding van dit overlijden heeft ZGT intern onderzoek laten verrichten. Nadat het voor ZGT duidelijk was geworden dat het overlijden een calamiteit betrof in de zin van artikel 4a, lid 1 aanhef en onder a van de Kwaliteitswet zorginstellingen, heeft zij de calamiteit op 12 januari 2015 aan de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ ) gemeld.

De IGZ oordeelde dat de melding niet onverwijld, dat wil zeggen binnen zes weken en drie werkdagen na de gebeurtenis, had plaatsgevonden en stelde een boeterapport op. Aan de hand van een stappenplan werd beoordeeld welke boete diende te worden opgelegd. IGZ nam het normbedrag ad € 16.750,- als uitgangspunt, en beoordeelde of er verzwarende en/of verlichtende omstandigheden aanwezig waren om de boete te verhogen of te verlagen. Uiteindelijk kwam IGZ op een boete van € 12.730,-.
De minister heeft vervolgens, nadat ZGT om een zienswijze was gevraagd, conform het boeterapport van IGZ, de boete opgelegd.

In beroep en hoger beroep betoogde ZGT dat de meldplicht zich beperkt tot calamiteiten. Dat betekent dat eerst moet komen vast te staan dat ook echt sprake is van een calamiteit als bedoeld in de wet. Pas als dat vaststaat heeft de zorginstelling zes weken de tijd om onderzoek te doen naar de calamiteit en de calamiteit te melden, aldus ZGT. ZGT heeft het incident, zodra begin 2015 voor haar na zorgvuldig onderzoek duidelijk was dat het een calamiteit betrof, gemeld. Volgens ZGT was dus wel degelijk onverwijld gemeld.

Wat is onverwijld melden?

De Afdeling bestuursrechtspraak is over de vraag wat van een zorginstelling verwacht wordt helder: Een calamiteit dient onverwijld aan de IGZ te worden gemeld. Voor ‘onverwijld’ wordt een termijn van drie dagen gehanteerd. In voorkomende gevallen is het noodzakelijk onderzoek te doen naar de vraag of wel sprake is van zo’n calamiteit: een niet-beoogde of onverwachte gebeurtenis die betrekking heeft op de kwaliteit van zorg en tot de dood van of een ernstig schadelijk gevolg voor een patiënt of cliënt van de instelling heeft geleid.
Om dat onderzoek te doen wordt door de IGZ een termijn van zes weken gehanteerd en dat is volgens de Raad van State in zijn algemeenheid niet onredelijk. Indien na zes weken nog geen duidelijkheid bestaat of een incident een calamiteit is, ligt het in de rede dat de zorgaanbieder het incident meldt. De IGZ kan dan zo nodig eigen aanvullend onderzoek doen dan wel maatregelen nemen. Als de zorgaanbieder – zoals i.c. ZGT – er voor kiest om niet binnen de zes weken en drie werkdagen te melden, dan komt het risico op een boete voor rekening van de zorgaanbieder.

Hoe worden belangen gewogen en de hoogte van de boete bepaald?

Voor het vaststellen van de hoogte van de boete gelden beleidsregels. In die regels is een stappenplan opgenomen, waarin verzwarende en verlichtende omstandigheden worden benoemd.

ZGT heeft allereerst gesteld dat de beleidsregels ten aanzien van de Kwaliteitswet zorginstellingen niet meer golden, nadat de Wkkgz in werking is getreden. De Raad van State oordeelde hierover evenwel dat de beleidsregels na intrekking ervan als vaste gedragslijn nog mochten worden gehanteerd. Het was duidelijk niet de bedoeling geweest het beleid niet meer voor de incidenten onder de Kwaliteitswet zorginstellingen te laten gelden.

Interessanter wordt het zodra de Raad van State, zoals gebruikelijk in boetezaken, de verschillende omstandigheden en feiten zelf beoordeelt en daar de boetehoogte op afstemt.

ZGT stelde zich op het standpunt dat zij te zwaar wordt gestraft voor een slechts iets tardieve melding. Er was geen sprake van niet-melden, maar slechts van een iets te laat melden, terwijl zorgvuldig onderzoek was verricht en er ook daadwerkelijk op eigen initiatief was gemeld. Als geconcludeerd was dat er niet gemeld had hoeven te worden, was er ook geen boete opgelegd; er had geen haan naar gekraaid.

Deze argumentatie doet het niet goed. De Raad van State oordeelt dat ZGT, in het geval zij een calamiteit doelbewust niet zou hebben gemeld, in strijd met de wet zou hebben gehandeld. Dat niemand dat wellicht zou hebben gezien, doet er niet toe. Het doelbewust niet melden is evenzeer beboetbaar. Het betoog dat ZGT zorgvuldig heeft gehandeld door het incident zelf uitgebreid te onderzoeken en vervolgens de calamiteit te melden, terwijl melding ook achterwege had kunnen blijven en zij dan geen boete opgelegd had gekregen is derhalve – los van de maatschappelijke aanvaardbaarheid van het betoog – onjuist; aldus de Raad van State.

Je kunt je afvragen of de Raad van State de bedoeling van ZGT ten aanzien van dit argument wel juist heeft willen zien, maar duidelijk is dat de Raad van State geen rekening heeft willen houden met een situatie dat een onterechte niet-melding onopgemerkt blijft.

Voorts heeft ZGT betoogd dat de boete niet proportioneel is aan de ernst van de overtreding. Onduidelijk is waarom het niet onverwijld melden in de zwaarste boetecategorie valt. En als die indeling al juist is, dan is ten onrechte door de minister van een ‘gemiddelde tijdsduur’ van de overtreding uitgegaan. In de beleidsregels zijn geen definities gegeven van korte of gemiddelde tijdsduur; alleen een lange tijdsduur, langer dan zes maanden, is gedefinieerd.
Ook stelde ZGT dat de complexiteit van de casus als een verlichtende omstandigheid diende te worden meegenomen.

Alleen het eerste argument treft doel: de Raad van State concludeert dat door het ontbreken van concretisering wat een korte en gemiddelde duur van de overtreding behelst,  onvoldoende gemotiveerd is hoe de hoogte van de boete is vastgesteld. Naar het oordeel van de Raad van State moet uitgegaan worden van een korte duur van de overtreding. Dit is een verlichtende omstandigheid, die tot matiging van 5% van de boete leidt. De rechtbank had dat niet gezien.

Conclusie

De Raad van State voorziet vervolgens zelf en verlaagt de boete van € 12.730,- naar € 9.547,50.
Een pyrrusoverwinning voor ZGT, welke leert dat het onverwijld melden van een  (mogelijke) calamiteit serieus genomen dient te worden, maar ook dat IGZ haar boetebeleidsregels nauwkeurig dient vast te stellen en toe te passen.

Voor meer informatie kunt u contact opnemen met Marieke Dankbaar (tel. 0235530236), dankbaar@potjonker.nl of één van de andere advocaten van de sectie Bestuurs- en Overheidsrecht van Pot Jonker Advocaten.

Share on FacebookShare on Google+Tweet about this on TwitterShare on LinkedIn