De Belastingdienst doet zelfs Kafka verbleken

Gebrek aan integriteit, moreel leiderschap en kennis leiden tot serieuze misstanden met toeslagen, stelt Hans Gribnau, hoogleraar belastingrecht aan Tilburg University en de Universiteit Leiden.

De Belastingdienst/Toeslagen worstelt met forse problemen. Dat ligt niet alleen aan het systeem. Burgers, het recht en ambtelijke integriteit lijken hier de verliezers. Het toeslagenstelsel is dan ook onder een ongelukkig gesternte geboren. Het is in 2006 onder grote politieke druk te snel ingevoerd. De Belastingdienst die de toeslagen uitkeert, kreeg niet genoeg tijd voor een zorgvuldige voorbereiding van de invoering. Dat is opmerkelijk want de Belastingdienst stond voor een heel nieuwe taak. Maar zoals zo vaak, als de politiek iets wil, dat moet het snel snel.

De weeffouten in dit systeem raken grote groepen burgers: zo’n 6,8 miljoen huishoudens maken aanspraak op de verschillende toeslagen. En omdat de toeslagen een politiek speeltje voor inkomenspolitiek werden, is het toeslagensysteem ondoorzichtig en ingewikkeld geworden. Fouten zijn dan haast wel onvermijdelijk. Maar er is ook sprake van niet-gebruik. Vorig najaar bleek dat ouderen jaarlijks duizenden euro’s aan toeslagen laten liggen.

Het toeslagenstelsel is niet bepaald solide. De Algemene Rekenkamer bijvoorbeeld wees daar meerdere malen op. Ruim vijf jaar geleden was er de Bulgarenfraude, waarbij Bulgaren via nep-adressen voor ongeveer tien miljoen euro valse aanvragen indienden. Mede door de ophef in media en politiek kwam er een harde aanpak. Het toeslagensysteem is dus al lange tijd een zorgenkindje: een kwetsbaar systeem waarbij (gevreesd) misbruik al snel leidt tot overkill in controle bij de uitvoering.

Geen overzicht

Die kwetsbaarheid kan burgers hard raken – terwijl het systeem juist voor hen is opgetuigd. Zij moeten aan het begin van het jaar gegevens invullen die al gauw in de loop van het jaar achterhaald en dus onjuist zijn. En dan zal er moeten worden gemeld en terugbetaald. Verrekeningen buitelen soms over elkaar waarbij de digitale omgeving het overzicht niet bevordert. Jaarlijks wordt twaalf miljard aan toeslagen toegekend. Daarvan moet ongeveer 15 procent weer worden terugbetaald. Betalingsregelingen zijn dan noodzaak maar blijken in de praktijk vaak moeizaam te regelen.

Burgers zijn zich vaak onvoldoende bewust van het voorlopige karakter van de toegekende toeslagen. Velen hebben toch al grote moeite hun financiële situatie te overzien. En relatief forse terugbetalingen kunnen zeker bij kwetsbare burgers grote problemen veroorzaken. Bedragen van (tien)duizenden euro’s kunnen zij echt niet zo maar ophoesten. Daar moet de Belastingdienst zich bewust van zijn. Hij dient te allen tijde zorgvuldig te werk te gaan, ook bij verdenking van fraude.

Dat blijkt niet vanzelfsprekend bij het Combinatieteam Aanpak Facilitators (CAF) van de Belastingdienst/Toeslagen. Zeker niet na de Bulgarenfraude wanneer crime fighting een harde, snelle aanpak zonder zorgvuldige analyse lijkt te legitimeren. Niet scoren, niets vinden bij een onderzoek, lijkt geen optie. Het CAF blijkt dan voor horrorscenario’s te zorgen waarbij zelfs Kafka zou verbleken. In 2014 onderzocht dit team een gastouderbureau dat verdacht werd van hulp bij kinderopvangtoeslagfraude. Het bureau werd echter op basis van onjuiste en verouderde informatie uit 2011 van GGD’s tot een ‘facilitator’ bestempeld. Zij rapporteerden juist al in 2012 ‘positieve bevindingen’ inclusief complimenten voor de snelle aanpassingen. Geen wonder dat dat onderzoek dood liep.

Buitenlandse achtergrond

‘Beter ten halve gekeerd dan ten hele gedwaald’ geldt echter niet voor het CAF. Bij meer dan tweehonderd ouders, deels klanten van het gastouderbureau, werd vervolgens de betaling van kinderopvangtoeslag stopgezet. Hun ‘buitenlandse achtergrond’ blijkt hierbij een rol te spelen. De stopzetting had grote financiële gevolgen voor deze ouders en hun kinderen: acute geldnood waardoor de kinderopvang niet meer kon worden betaald. Doordat zijn klanten moesten afhaken, raakte ook het gastouderbureau in zwaar weer, zodat het personeel moet ontslaan.

In juridische procedures bleek vervolgens wat crime fighting inhoudt: de wet wordt gewoon verkeerd toegepast, aldus Raad van State en Hoge Raad. Bezwaarschriften worden zeer traag afgehandeld zodat burgers lang in onzekerheid zitten en informatie wordt achtergehouden. De Nationale Ombudsman en kinderombudsman zijn zeer kritisch. En sommige ouders durven nu niet meer gebruik te maken van hun recht op kinderopvangtoeslag. Een waar schrikbeeld voor onze rechtsstaat.

Het gaat hier dus niet alleen om etnisch profileren, hoe erg dat op zich al is. En ook niet enkel om juridisch, vaktechnisch onder de maat functioneren. Er is sprake van een gebrek aan respect voor rechtsstatelijke en ambtelijke waarden: hoor en wederhoor, evenredigheid tussen middel en doel, niet-vooringenomen zijn, fair play.

Kritische reflectie

Er lijkt sprake van een integriteitstekort: een gebrek aan eerlijkheid, onpartijdigheid, openheid en zorgvuldigheid. Van professionals mag bovendien een kritische reflectie op het eigen handelen worden verwacht en de bereidheid fouten toe te geven en daarop terug te komen. En zonodig ruimhartig excuses aanbieden. Daarnaast is het burger­perspectief van belang: respect en empathie, waarbij vertrouwen het uitgangspunt is en wantrouwen als daar aanleiding voor is. Excuses zijn aangeboden, maar daar is het bij gebleven.

Integriteit is de norm voor de individuele ambtenaar en voor de Belastingdienst als organisatie. Zij moet de genoemde waarden en deugden stimuleren en onderhouden bij de medewerkers. Moreel leiderschap is daarbij nodig: het goede voorbeeld geven, met gesprekken over gemaakte fouten, dilemma-training, incorrect gedrag corrigeren. Daarbij dient het management zich te realiseren dat het mogelijk wordt afgeschermd voor lastige boodschappen – zodat misstanden blijven.

Het management dient ook zelf over voldoende vakinhoudelijke kennis te beschikken. Zonder de technische taal van je medewerkers te verstaan is een zinvol gesprek erg lastig. Maar zijn er nog wel genoeg ervaren fiscalisten in het (top)management? Is er niet te veel aandacht voor het managen van processen? Er moet immers juridisch juist en fatsoenlijk gehandeld worden. Beide eisen maken bezinning en actie urgent.

Lees ook:

Belastingdienst krijgt tik op de vingers vanwege fouten met kinderopvangtoeslagen

De Belastingdienst stapelde fout op fout bij het stopzetten van kinderopvangtoeslagen. Desondanks blijft de fiscus procederen tegen gedupeerde ouders.

Belastingdienst zette kinderopvangtoeslag stop naar aanleiding van achterhaalde informatie

Signalen van de GGD waren volgens de fiscus aanleiding om bij honderden ouders kinderopvangtoeslag stop te zetten. Die signalen waren al lang achterhaald, blijkt nu.